揚(yáng)州竹西公園違建爭(zhēng)議調(diào)查：土地權(quán)屬糾葛、商業(yè)擴(kuò)張與城市治理困局

竹西公園內(nèi)的體育館。圖片來(lái)源：冷萬(wàn)欣/攝

中房報(bào)記者 冷萬(wàn)欣丨揚(yáng)州報(bào)道

“淮左名都，竹西佳處”——南宋詞人姜夔筆下的風(fēng)雅之地，正是如今江蘇省揚(yáng)州市竹西街道核心區(qū)域。

曾因生態(tài)修復(fù)與免費(fèi)開(kāi)放獲市民青睞的竹西公園，近年來(lái)卻因土地權(quán)屬糾紛與違建爭(zhēng)議陷入輿論焦點(diǎn)。

這座始建于上世紀(jì)80年代的城市公園，歷經(jīng)多次產(chǎn)權(quán)變更與開(kāi)發(fā)改造，其復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題與商業(yè)開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，正成為城市治理中公共利益與資本博弈的典型樣本。

2025日，中房報(bào)記者在揚(yáng)州市邗城區(qū)竹西街道片區(qū)實(shí)地調(diào)查中了解到，圍繞竹西公園的土地糾紛早已年深日久，此外，竹西公園自2019年起，建設(shè)了體育館、月子中心以及童學(xué)館等建筑，這些建筑物在2020年被揚(yáng)州市邗江區(qū)城市管理局定為違建并要求限期拆除。

一面是公園運(yùn)營(yíng)方與黃金村余前村民小組的租賃糾紛，一面是延宕數(shù)年無(wú)法執(zhí)行拆除的“違建”，多方爭(zhēng)議情況下，竹西街道辦事處亟須對(duì)竹西公園內(nèi)建筑物的拆留、土地征收手續(xù)的有無(wú)做出準(zhǔn)確的回應(yīng)。

中房報(bào)記者先后約訪(fǎng)揚(yáng)州市邗江區(qū)人民政府竹西街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)竹西街道）、揚(yáng)州市邗城區(qū)城市管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)邗城區(qū)城管局）以及揚(yáng)州竹西公園有限公司實(shí)控人張某梅，截至發(fā)稿，竹西街道方面對(duì)于部分問(wèn)題未予回應(yīng)，張某梅則是匆匆掛斷電話(huà)，對(duì)相關(guān)問(wèn)題不予置評(píng)。

在竹西公園門(mén)口路標(biāo)指示牌。圖片來(lái)源：冷萬(wàn)欣/攝

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集體資產(chǎn)到私營(yíng)化 埋下?tīng)?zhēng)議伏筆

竹西公園的誕生可追溯至20世紀(jì)80年代。彼時(shí)，作為郊區(qū)城北鄉(xiāng)的集體資產(chǎn)，公園以竹林景觀(guān)為核心，兼具生態(tài)保育與社區(qū)休閑功能。2002年，隨著城市化進(jìn)程加快，公園改制啟動(dòng)，原集體資產(chǎn)全部退出，揚(yáng)州竹西公園有限公司成立，負(fù)責(zé)人徐某清接手運(yùn)營(yíng)。2010年，江蘇慶峰工程集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)慶峰集團(tuán)）完成收購(gòu)，標(biāo)志著公園從集體所有制徹底轉(zhuǎn)向私營(yíng)化管理。

這一時(shí)期，揚(yáng)州市推進(jìn)“園林城市”建設(shè)，引入社會(huì)資本被視為激活公共資源的創(chuàng)新路徑，卻也為后續(xù)矛盾埋下隱患——改制后的公園延續(xù)收費(fèi)模式，與周邊社區(qū)的公共屬性逐漸割裂。

201712日，揚(yáng)州市政府發(fā)布揚(yáng)府辦﹝2017127號(hào)，市政府辦公室關(guān)于印發(fā)《揚(yáng)州市區(qū)2018年黑臭水體整治行動(dòng)計(jì)劃》的通知，要求創(chuàng)造條件恢復(fù)已覆蓋的河道水體，打通“斷頭河”，加強(qiáng)城市水系溝通，構(gòu)建健康水循環(huán)體系，恢復(fù)河道生態(tài)功能。

在揚(yáng)州市黑臭水體整治工程中，冷卻河、竹西河被列入重點(diǎn)治理名單，彼時(shí)，揚(yáng)州市對(duì)于兩處河流的整治要求為控源截污、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)、景觀(guān)提升、水環(huán)境治理以及拆建竹西閘，竹西公園也因此迎來(lái)命運(yùn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2018年，揚(yáng)州市政府辦公室印發(fā)《2018年城市建設(shè)和環(huán)境提升重點(diǎn)工程項(xiàng)目計(jì)劃表》（揚(yáng)府辦發(fā)〔2018號(hào)），竹西公園開(kāi)放式改造屬于城市環(huán)境提升重點(diǎn)項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包含景點(diǎn)恢復(fù)、綠化提升、新建健身跑道和健身設(shè)施等內(nèi)容。

河道生態(tài)修復(fù)與公園開(kāi)放式改造被捆綁推進(jìn)，公園由此轉(zhuǎn)型為免費(fèi)開(kāi)放景區(qū)。

然而，改造過(guò)程中，管理方以“景觀(guān)提升”名義拆除部分歷史建筑，新建餐飲、游樂(lè)設(shè)施，土地權(quán)屬模糊、規(guī)劃審批滯后等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。

竹西公園內(nèi)，竹西八景之一的“蜀井”被商業(yè)包圍。圖片來(lái)源：冷萬(wàn)欣/攝

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租賃協(xié)議合法性成訴訟焦點(diǎn)

2018年改造啟動(dòng)后，黃金村余前村民小組提出異議，指出公園部分用地租賃程序存在重大瑕疵。

據(jù)知情人士介紹，彼時(shí)村民代表稱(chēng)，上世紀(jì)90年代簽訂的用地協(xié)議未經(jīng)村民大會(huì)表決，且租金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)水平。

揚(yáng)州竹西公園有限公司則主張協(xié)議合法有效，強(qiáng)調(diào)數(shù)千萬(wàn)元改造投入面臨損失風(fēng)險(xiǎn)。雙方矛盾激化，2019年起，村民小組多次向邗江區(qū)法院提起訴訟，要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效或調(diào)整租金，

據(jù)企查查，揚(yáng)州竹西公園有限公司與揚(yáng)州市邗江區(qū)竹西街道黃金村余前村民小組的租賃合同糾紛案件目前已經(jīng)進(jìn)入二審階段，尚無(wú)判決。

對(duì)于雙方的爭(zhēng)議，黃金村相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴中房報(bào)記者：“當(dāng)年竹西公園改制后，負(fù)責(zé)人徐某清負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。改制過(guò)程中，徐某清曾按照當(dāng)年的土地征收標(biāo)準(zhǔn)向余前村村民小組支付過(guò)土地補(bǔ)償金額40萬(wàn)元左右，不過(guò)并沒(méi)有辦理相關(guān)征地手續(xù)?！?/span>

“而且，支付補(bǔ)償金的過(guò)程中也存在著問(wèn)題，其中部分補(bǔ)償金是以借款的名義支付的，每年付10%的利息，直至轉(zhuǎn)讓給慶峰集團(tuán)之際，補(bǔ)償金才支付完畢，中間每年給萬(wàn)元左右?！?/span>

“當(dāng)年的改制文件中明確，（竹西公園）土地還是歸村集體，土地使用權(quán)歸徐某清所有，后來(lái)隨著發(fā)展，竹西公園公司資不抵債，徐又將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了江蘇慶峰工程集團(tuán)（張某梅）?！彼a(bǔ)充說(shuō)道。

據(jù)上述負(fù)責(zé)人介紹，余前組村民認(rèn)為土地是村集體所有，雖然使用權(quán)目前歸屬慶峰集團(tuán)，但慶峰集團(tuán)應(yīng)當(dāng)支付租金，慶峰集團(tuán)方面則認(rèn)為，其從徐某清處通過(guò)轉(zhuǎn)讓收購(gòu)取得竹西公園土地使用權(quán)，且當(dāng)年改制已經(jīng)簽訂過(guò)相關(guān)協(xié)議，不應(yīng)再支付土地租金，雙方分歧不可調(diào)和。

記者聯(lián)系揚(yáng)州竹西公園有限公司法定代表人張某梅，其稱(chēng)“相關(guān)問(wèn)題請(qǐng)咨詢(xún)主管部門(mén)”后掛斷電話(huà)；竹西街道對(duì)土地權(quán)屬細(xì)節(jié)未予回應(yīng)。

公園內(nèi)建設(shè)的竹西精舍院門(mén)緊鎖，尋常游客無(wú)法進(jìn)入。圖片來(lái)源：冷萬(wàn)欣/攝

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商業(yè)擴(kuò)張與違建困局

土地糾紛尚未解決，公園內(nèi)違建問(wèn)題進(jìn)一步激化矛盾。

20201225日，揚(yáng)州市邗江區(qū)綜合行政執(zhí)法局向揚(yáng)州竹西公園有限公司發(fā)出﹝2020﹞第2044號(hào)處罰決定書(shū)。

其中載明，揚(yáng)州竹西公園有限公司在邗江區(qū)竹西路30號(hào)竹西公園內(nèi)于2019月起建設(shè)城市書(shū)房、體育館、配套餐廳、盆景園、管理用房、游客中心及客棧的行為涉嫌違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款和《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十八條第一款的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條和《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條第一款的規(guī)定，應(yīng)依法給予處理。要求該公司限期拆除違法建筑。

2025日，中房報(bào)記者實(shí)地探訪(fǎng)可見(jiàn)，竹西公園核心區(qū)域被商業(yè)設(shè)施環(huán)繞：兩層高的體育館、童學(xué)館、月子中心等仿古建筑占據(jù)顯著位置，這些從事商業(yè)活動(dòng)的建筑正是前述邗江區(qū)城市管理局要求限期拆除的建筑。

此外，公園內(nèi)部分歷史景觀(guān)如“蜀井”被商業(yè)建筑包圍，公共步道狹窄，綠化空間壓縮。記者以創(chuàng)業(yè)者身份咨詢(xún)得知，所有商業(yè)用房租賃均需通過(guò)張某梅所在的慶峰集團(tuán)辦理，其中童學(xué)館由其直接管理，月子中心（揚(yáng)州義妁文化傳播有限公司）法定代表人亦為張某梅，42天收費(fèi)萬(wàn)至萬(wàn)元。

對(duì)于竹西公園的現(xiàn)狀，竹西街道回應(yīng)稱(chēng)并強(qiáng)調(diào)“周邊百姓對(duì)公益性體系認(rèn)可度較高”。但市民反饋截然相反，有市民向記者指出：“免費(fèi)開(kāi)放是事實(shí)，但商業(yè)占據(jù)大量空間，完全背離‘竹西八景’的文化底蘊(yùn)?！?/span>

值得注意的是，竹西公園商業(yè)規(guī)劃已形成明確框架。2021年起，公園以“竹西里”三文融合創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園為定位，引入童學(xué)文化、優(yōu)客工場(chǎng)、新加坡母嬰品牌等，形成“體驗(yàn)成長(zhǎng)”“健康體育”“創(chuàng)業(yè)孵化”三大板塊，甚至在2020年竹西街道年度表彰大會(huì)上交流發(fā)言。這與違建認(rèn)定形成鮮明沖突，凸顯管理部門(mén)在公共屬性與商業(yè)開(kāi)發(fā)間的角色矛盾。

竹西公園童學(xué)館門(mén)口擺放的招生廣告。圖片來(lái)源：冷萬(wàn)欣/攝

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歷史遺留問(wèn)題與執(zhí)法效能考驗(yàn)

竹西公園的爭(zhēng)議在揚(yáng)州并非孤例。

2020月，自然資源部掛牌督辦揚(yáng)州13個(gè)公園違法占地案件，問(wèn)題集中在未批先建、未履行征地手續(xù)等。

此次竹西公園違建處罰決定長(zhǎng)期未執(zhí)行，暴露出基層治理中歷史遺留問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)利益的復(fù)雜博弈：一方面是村民集體土地權(quán)益訴求，另一方面是企業(yè)巨額投資的現(xiàn)實(shí)壓力，加上規(guī)劃調(diào)整周期漫長(zhǎng)，導(dǎo)致執(zhí)法陷入僵局。

截至發(fā)稿，邗江區(qū)城管局未回應(yīng)違建久拆不決的具體原因，竹西街道亦未明確土地征收手續(xù)辦理進(jìn)展。

此外，對(duì)于竹西公園違建以及土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理，竹西街道方面回應(yīng)稱(chēng)由于竹西公園歷史成因復(fù)雜，本著“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、依法依規(guī)、謹(jǐn)慎處理”的原則，區(qū)住建局、區(qū)資規(guī)分局、竹西街道積極對(duì)接市級(jí)部門(mén)，目前市、區(qū)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，已調(diào)整部分區(qū)域控規(guī)，逐步妥善處理竹西公園歷史遺留問(wèn)題。

這場(chǎng)持續(xù)多年的爭(zhēng)議，不僅是單一項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)糾紛，更折射出城市更新中公共空間保護(hù)、資本合規(guī)運(yùn)營(yíng)與基層治理效能的深層挑戰(zhàn)。當(dāng)“竹西佳處”淪為商業(yè)博弈場(chǎng)，如何在歷史欠賬與現(xiàn)代治理間找到平衡，成為考驗(yàn)地方政府的一道必答題。

（應(yīng)受訪(fǎng)者要求，部分信息已做匿名處理）

值班編委：李紅梅

責(zé)任編輯：樊永鋒

審讀：戴士潮

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