新規(guī)解讀！礦業(yè)權期限有哪些變化？

一 修改前的礦業(yè)權期限和續(xù)期的規(guī)定

1.礦業(yè)權期限及續(xù)期制度的探索

1996年《礦產資源法》并未對礦業(yè)權期限作出規(guī)定，但相關行政法規(guī)對勘查許可證和采礦許可證的有效期及其延續(xù)作出了規(guī)定。關于勘查許可證的有效期及其延續(xù)，《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十條規(guī)定“勘查許可證有效期最長為3年；但是，石油、天然氣勘查許可證有效期最長為7年”，“每次延續(xù)時間不得超過2年”。這一規(guī)定僅明確了勘查許可證的有效期及其續(xù)期的期限，并未明確可以辦理許可證延續(xù)的次數(shù)及條件。關于采礦許可證的有效期及其延續(xù)，《礦產資源開采登記管理辦法》第七條規(guī)定“采礦許可證有效期，按照礦山建設規(guī)模確定：大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續(xù)登記手續(xù)。采礦權人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止”。這一規(guī)定按照礦山規(guī)模，將采礦許可期限分別確定為30年、20年、10年。該規(guī)定還明確了采礦許可證到期后可以辦理延續(xù)，將延續(xù)的條件確定為“需要繼續(xù)采礦的”，但并未進一步限制延續(xù)后的有效期。

關于礦業(yè)權期限的改革和探索，在推進《礦產資源法》修訂的過程中，自然資源部已通過制定相關規(guī)范性文件的方式，明確了礦業(yè)權期限的相關規(guī)定?！蹲匀毁Y源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)【2019】7號）在“七、調整探礦權期限”中明確了“根據(jù)礦產勘查工作技術規(guī)律，以出讓方式設立的探礦權首次登記期限延長至5年，每次續(xù)時間為5年”。上述文件有效期屆滿后，自然資源部又發(fā)布了《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)（20236號），在該文件的“七、調整探礦權期限”中再次提出“探礦權新立、延續(xù)及保留登記期限均為5年”。

2.勘查區(qū)塊面積縮減的相關要求

在申請?zhí)降V權續(xù)期時，核減區(qū)塊面積是礦產資源管理實踐中早已形成的制度。

根據(jù)1998年國務院頒布的《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，勘查許可證有效期滿需要延長勘查工作時間的，探礦權人有權申請辦理延續(xù)登記手續(xù)，延續(xù)時不需要縮減勘查面積。為解決實踐中存在的探礦權人“圈而不探”等問題，完善探礦權管理，2009年國土資源部下發(fā)了《國土資源部關于進一步規(guī)范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發(fā)【2009】200號）規(guī)定探礦權延續(xù)時應延長符合規(guī)范要求的勘查工作階段，確需延長本勘查階段時間的，省級以上登記管理機關應組織專家進行論證并審查，可再準予一次在本勘查階段的延續(xù)，但應縮減勘查面積，每次縮減的勘查面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。

由于上述勘查面積縮減的規(guī)定過于剛性，實踐中出現(xiàn)了探礦權人辦理延續(xù)時不得不縮減已探明可供開采礦體等問題，2017年，《國土資源部關于進一步規(guī)范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)【2017】14號）明確了探礦權延續(xù)時無需縮減面積的三種情形：一是中央或者地方財政全額出資勘查的探礦權；二是已設采礦權礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設采礦權屬同一主體的探礦權；三是經儲量評審認定地質工作程度達到詳查及以上且地質報告已經資源儲量評審備案的探礦權。同時，因生態(tài)保護、規(guī)劃調整、公益性重點工程建設等原因，已設探礦權的部分勘查范圍無法繼續(xù)勘查或者轉為采礦權的，可憑政府相關部門證明文件，抵扣需縮減的面積。

《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)【2019】7號）在“七、調整探礦權期限”中明確“探礦權申請延續(xù)登記時應扣減首設勘查許可證載明面積（非油氣已提交資源量的范圍/油氣已提交探明地質儲量的范圍除外，已設采礦權礦區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油氣探礦權可扣減同一盆地的該探礦權人其他區(qū)塊同等面積”?！蹲匀毁Y源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規(guī)【2023】4號）提出“因不可抗力或其他非申請人自身原因，無法繼續(xù)勘查或者轉為采礦權的勘查區(qū)域，可憑相關證明文件，抵扣按相關規(guī)定需縮減的面積”?！蹲匀毁Y源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)【2023】6號）在“七、調整探礦權期限”中提出“申請?zhí)降V權延續(xù)登記時應當扣減勘查許可證載明面積的20%，非油氣已提交資源量的范圍/油氣已提交探明地質儲量的范圍不計入扣減基數(shù)，已設采礦權深部或上部勘查不扣減面積。油氣探礦權可以扣減同一盆地的該探礦權人其他區(qū)塊同等面積，但新出讓的油氣探礦權5年內不得用于抵扣該探礦權人其他區(qū)塊應扣減面積”。

2023年，自然資源部發(fā)布的兩個文件從提高社會主體投資找礦勘查積極性角度，對勘查面積縮減規(guī)定作出了進一步完善：一是調整扣減面積比例，將扣減比例由 25%調整為 20%；二是調整探礦權延續(xù)時的扣減基數(shù)，將扣減基數(shù)由首設證載面積調整為延續(xù)時的勘查許可證載明面積，已提交資源量的范圍不計入扣減基數(shù)；三是完善抵扣機制，因不可抗力或其他非申請人自身原因，無法繼續(xù)勘查或者轉為采礦權的勘查區(qū)域，可憑相關證明文件抵扣需縮減的面積。

二 明確礦業(yè)權期限及續(xù)期要求的必要性

無論是基于礦產資源的稀缺性，還是基于物權的基本理論，作為用益物權的礦業(yè)權，都應當具有相關期限。此前，在“一證載兩權”的制度設計下許可證的期限即權利的期限，相關文件按照礦種和礦業(yè)權類型的差異，對期限作出了不同的規(guī)定。隨著礦產資源相關稅費制度的變革，以及《財政部國土資源部關于印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》的通知》（財綜【2017】35號）的施行，開始按照儲量收取礦業(yè)權出讓收益，較短的許可證期限設計與收費模式所體現(xiàn)的權利內容的期限存在矛盾和沖突，使得司法實踐中許可證到期或者被吊銷后，關于礦業(yè)權的主張仍然得到支持的情況大量存在，導致礦業(yè)權的實際期限越發(fā)難以明確。

在新《礦產資源法》對礦業(yè)權相關制度進行改革的背景下，有必要進一步明確礦業(yè)權期限及其續(xù)期的規(guī)定，以明確礦業(yè)權的權利期限，進而加強對礦業(yè)權人的權益保護。

三 探礦權的期限和續(xù)期

1.探礦權的期限

新《礦產資源法》第二十四條第一款明確了探礦權的期限為五年，即通過各種方式取得的各個礦種的探礦權期限都統(tǒng)一規(guī)定為五年。作出這一規(guī)定主要有以下幾方面的考慮：一是將各個礦種的探礦權期限作統(tǒng)一規(guī)定，避免了不同礦種的探礦權期限差異，與綜合勘查的要求相符合；二是明確探礦權期限為五年，而非較短的兩三年，可以與勘查許可的期限相結合，給礦業(yè)企業(yè)合理預期，避免因探礦權證或者勘查許可證的換發(fā)過于頻繁，而造成礦業(yè)企業(yè)疲于應付各種辦證手續(xù)；三是將探礦權期限限定為五年，而非過長的期限，雖然期限屆滿后可以續(xù)期，但續(xù)期要滿足相關條件且進行面積核減等，有利于督促探礦權人加快開展勘查活動，避免探礦權人怠于行使權利，進而鼓勵和促進勘查。

當然，第二十四條第一款對探礦權期限也作出了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的例外規(guī)定，但新《礦產資源法》本身并未對此例外情形進行明確，也就是說若礦產資源法實施條例或者其他法律、行政法規(guī)對特定礦種特殊時期或者特定取得方式下的礦業(yè)權的期限作出其他規(guī)定的，則按照其規(guī)定執(zhí)行。

2.探礦權續(xù)期

新《礦產資源法》第二十四條第一款明確了探礦權期限屆滿，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過三次，每次期限為五年。也就是說，在五年到期后，探礦權人可以依照法定程序申請續(xù)期，在符合相關要求的情況下，探礦權可以續(xù)期五年，但探礦權的續(xù)期最多不得超過三次，也就是說在續(xù)期后探礦權人取得的探礦權最長不得超過二十年。

這一規(guī)定綜合考慮了礦產資源勘查工作的實際需要和避免資源閑置浪費的管理要求，進行了充分平衡。若五年后不可續(xù)期，則探礦權人可能在勘查工作上已經取得了實際進展，提高了勘查程度，但由于勘查工作的復雜性尚無法符合轉為采礦權的情形，此時探礦權到期若不能續(xù)期，則將造成其前期投入的大量損失，不利于礦業(yè)市場的穩(wěn)定發(fā)展，也將極大影響市場主體參與找礦、參與勘查的積極性。但若允許探礦權無限制地進行續(xù)期，則可能導致或者縱容“圈而不探”的亂象，造成資源的浪費，不利于找礦工作的推進，也可能對資源能源安全產生不利影響。

雖然通過續(xù)期，探礦權的最長期限可達到二十年，但這仍與直接將探礦權期限設置為二十年有較大差異。探礦權續(xù)期有以下四個特征：一是探礦權五年期限屆滿后，探礦權人可以不申請續(xù)期。若在五年期間探礦權人已進行大量勘查活動，且認為不具有發(fā)現(xiàn)可供開采礦產資源的可能性，考慮到探礦權存續(xù)期間會產生占用費等成本，其可以主動放棄申請續(xù)期。二是探礦權五年期限屆滿后，由于規(guī)劃調整等，其不符合礦業(yè)權續(xù)期的條件，這種情況可能導致探礦權無法續(xù)期。其中，政府原因導致無法續(xù)期的，應給予探礦權人補償。三是探礦權五年期限屆滿后，探礦權人無正當理由未開展或者未實質性開展勘查工作的，也可以不予續(xù)期，以此約束和規(guī)范探礦權人按要求從事勘查活動。四是在申請?zhí)降V權續(xù)期的過程中，探礦權人還要按照規(guī)定核減勘查區(qū)域的面積，因此，在歷次續(xù)期中，勘查區(qū)域面積實際上在不斷縮小。

對于申請續(xù)期的結果，當探礦權人申請?zhí)降V權續(xù)期獲準后，探礦權期限延長五年，其權利和義務的內容不變，其勘查年度連續(xù)計算，探礦權使用費和最低勘查投入的標準都應當按照連續(xù)計算后的勘查年度來核算。例如，某探礦權的五年有效期屆滿后，被獲準續(xù)期五年，該探礦權續(xù)期后第一年的探礦權使用費，應按照第六個勘查年度的探礦權使用費標準進行計算，以此類推。當探礦權人申請?zhí)降V權續(xù)期未經準予后，則依據(jù)新《礦產資源法》第二十四條第四款的規(guī)定，探礦權原期限屆滿后探礦權消滅，原探礦權人不再享有探礦權，自然資源主管部門可結合實際重新出讓該區(qū)域的探礦權。

3.探礦權人的勘查義務

根據(jù)新《礦產資源法》第二十四條第二款的規(guī)定，探礦權人應當按照探礦權出讓合同的約定及時開展勘查工作，并每年向原礦業(yè)權出讓部門報告有關情況；無正當理由未開展或者未實質性開展勘查工作的，探礦權期限屆滿時不予續(xù)期。這一規(guī)定明確了以下幾點內容：

一是探礦權人不僅享有探礦權，還承擔及時開展勘查活動的義務。探礦權人可以排他性地從事勘查活動，并可以在探明可供開采的礦產資源后將探礦權轉為采礦權，與此同時其應當股行相應的義務。探礦權人應當行的義務包括：在規(guī)定的期限內開始施工，并在勘查許可證規(guī)定的期限內完成勘查工作；向勘查登記管理機關報告開工等情況；按照探礦工程設計施工，不得擅自進行采礦活動；在查明主要礦種的同時，對共生、伴生礦產資源進行綜合勘查、綜合評價；編寫礦產資源勘查報告，提交有關部門審批等。

二是探礦權人應當履行的義務，除了法律明確規(guī)定的義務外，還可以在探礦權出讓合同中作出規(guī)定約定。也就是說，在探礦權出讓過程中，可以結合實際在探礦權出讓合同中約定探礦權人應當履行的具體義務。自然資源主管部門應當完善探礦權出讓合同，在合同中具體明確探礦權人需要承擔哪些義務，如每年的最低勘查投入、取得礦業(yè)權和許可后啟動勘查工作的時限等要求。合同約定了探礦權人勘查相關義務的，探礦權人應當如約行。

三是探礦權人有義務每年向原礦業(yè)權出讓部門報告勘查工作的開展情況。這意味著除及時開展勘查活動外，定期即每年報告勘查工作的開展情況，也是探礦權人必須履行的一項法定義務，以保證出讓礦業(yè)權的部門可以及時了解勘查工作開展情況，能夠參照探礦權人的報告情況對其勘查工作開展情況進行監(jiān)督檢查，對未按約定開展勘查活動的進行及時提醒和督促。

四是若探礦權人未開展或者未實質性開展勘查工作，則可能對其權益造成影響，導致探礦權的五年期限屆滿后，不被準予續(xù)期。這一規(guī)定也是督促探礦權人及時開展勘查工作的必要措施之一，有利于避免探礦權人怠于行使權利。除此之外，新《礦產資源法》第二十四條第二款還對這一規(guī)定增加了“無正當理由”的限制，即探礦權人若未開展或者未實質性開展勘查工作，仍可以提出不可抗力等正當理由，避免自己的探礦權在期限屆滿時不能續(xù)期。

4.核減勘查區(qū)塊面積

新《礦產資源法》第二十四條第一款對于探礦權續(xù)期，還作出了續(xù)期時應當按照規(guī)定核減勘查區(qū)域面積的要求。設置這一要求的主要目的在于促使探礦權人積極開展勘查工作，盡快將探礦權轉為采礦權；促使探權人提高勘查的程度，以便于在縮減區(qū)塊面積時選擇發(fā)現(xiàn)可供開采礦產資源概率較低的區(qū)域，以減輕權利人在縮減面積中的損失。

但在本次《礦產資源法》修訂中，并未將縮減的具體要求納入條文，僅原則性地要求按照規(guī)定核減勘查區(qū)域面積，這一做法主要有以下原因：一是考慮到在探礦權續(xù)期時核減勘查區(qū)塊面積的相關要求始終在調整和完善之中，對具體比例及計算方式的規(guī)定又過于具體和詳細，不宜在修改程度較高的法律中作出規(guī)定，應考慮在相關配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中進一步明確。二是由于該制度的設立目的在于督促探礦權人進行勘查活動，極易隨著礦產資源管理的實際情況而進行調整，若未來可以采取浮動占用費等其他方式對此進行督促和規(guī)范，則在續(xù)期時核減勘查區(qū)塊面積的比例可能隨之降低或取消。新《礦產資源法》第二十四條第一款中規(guī)定“按照規(guī)定核減勘查區(qū)塊面積”，而未使用“應當核減勘查區(qū)塊面積”的要求，且第一款中“法律行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的例外情形，也同樣符合這一制度設計邏輯。

四 采礦權的期限及續(xù)期

1.采礦權的期限及其確定

依照新《礦產資源法》第二十四條第三款關于采礦權期限的規(guī)定，采礦權的期限結合礦產資源儲量和礦山建設規(guī)模確定，最長不超過三十年。也就是說，新《礦產資源法》僅對采礦權進行了最長期限的限制，并未據(jù)具體礦種或者開采方式作出區(qū)分規(guī)定，僅要求結合礦產資源儲量和礦山建設規(guī)模確定。這一規(guī)定方式充分考慮到了不同礦山的實際情況，賦予了出讓礦業(yè)權的自然資源主管部門對采礦權期限的更大決定權，也更有利于市場化配置資源。

第二十四條第三款對采礦權期限的規(guī)定與《礦產資源開采登記管理辦法》中的相關規(guī)定具有一定的相似性，即采礦權最長期限均為三十年，且二者同樣將礦山建設規(guī)模作為主要考量因素。但《礦產資源開采登記管理辦法》按照礦山規(guī)模分三種情況確定了礦業(yè)權的具體期限；而新《礦產資源法》并未作出具體要求，僅明確了出讓礦業(yè)權的部門可以結合礦產資源儲量和礦山建設規(guī)模，將采礦權期限確定為五年或者十二年等。當然，若《礦產資源法》相關配套文件對采礦權期限進行了細化和規(guī)定，將為地方自然資源主管部門在出讓礦業(yè)權的過程中如何確定采礦權的具體期限提供指引。

與探礦權期限的規(guī)定相同，新《礦產資源法》第二十四條第三款對采礦權期限也作出了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，但并未對具體的情形作出規(guī)定，也就是說若礦產資源法實施條例或者其他法律、行政法規(guī)對特定礦種，特殊時期或者特定取得方式下的礦業(yè)權的期限作出其他規(guī)定的則按照其規(guī)定執(zhí)行。

2.采礦權的續(xù)期

按照新《礦產資源法》第二十四條第三款對采礦權續(xù)期的規(guī)定，采礦權期限屆滿，登記的開采區(qū)域內仍有可供開采的礦產資源的，可以續(xù)期；法律行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。這一規(guī)定將申請采礦權續(xù)期的唯一條件設定為“開采區(qū)域內仍有可供開采的礦產資源的”，且區(qū)別于探礦權的續(xù)期，對于采列權的續(xù)期的期限并未作出規(guī)定，

對此，在新《礦產資源法》修訂過程中，有觀點指出，既然已經結合礦產資源儲量和礦山建設規(guī)模確定了采礦權期限，那么采礦權人按照原計劃應當在采礦權存續(xù)期間完成開采工作，采礦權不應存在續(xù)期的情形。但是，考慮到在開采的實際過程中，由于產能調控需要及市場價格影響等，采礦權人未必能夠按照原計劃的工作進度完成開采工作，采礦權到期時仍可能剩余可供開采的礦產資源。在此情況下，若不允許采礦權續(xù)期，則只能重新出讓剩余礦產資源的采礦權。一方面，這將導致原有礦山建設和生產設備的使用產生糾紛，剩余礦產資源的開采成本提高；另一方面，這也會影響采礦權人的預期，影響礦業(yè)市場發(fā)展。另外，按照新《礦產資源法》對于相關稅費金的收取要求，采礦權續(xù)期后，采礦權人從事開采活動，開采出的礦產資源仍需按率征收出讓收益，國家礦產資源所有者權益并不因此受到損失。綜上所述，在此情況下，應允許采礦權續(xù)期。

對于采礦權續(xù)期后的期限，新《礦產資源法》并未作出規(guī)定，主要原因在于原本采礦權設置的期限就是根據(jù)礦產資源儲量和礦山建設規(guī)模確定的，到期后，由于存在剩余可供開采的礦產資源量而續(xù)期，則續(xù)期的期限應當根據(jù)剩余資源量結合實際確定。當然，考慮到采礦權設立的期限不得超過三十年，續(xù)期的期限雖未明確作出限制，但也不應超過三十年。

對于采礦權申請續(xù)期的，若采礦權續(xù)期申請獲準，則采礦權期限按照批準年限延長五年，其權利和義務的內容不變；若續(xù)期申請未經準予，則依據(jù)新《礦產資源法》第二十四條第四款的規(guī)定，采礦權原期限屆滿后采礦權消滅，原采礦權人不再享有采礦權。對于采礦權期限屆滿后，雖然仍有剩余可供開采的資源量，但采礦權人未申請采礦權續(xù)期的，則期限屆滿后采礦權消滅。對于未申請續(xù)期或者續(xù)期未經準予的，期限屆滿采礦權消滅后，自然資源主管部門可結合實際重新出讓該區(qū)域的采礦權。

五 礦業(yè)權消滅

根據(jù)新《礦產資源法》第二十四條第四款的規(guī)定，礦業(yè)權消滅的情形包括兩種：一是期限屆滿未申請續(xù)期；二是申請續(xù)期，但依法不予續(xù)期的。

根據(jù)《民法典》第二百一十四條的規(guī)定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規(guī)定應當?shù)怯浀模杂涊d于不動產登記簿時發(fā)生效力。根據(jù)第三百六十條的規(guī)定，建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回權屬證書。因此，根據(jù)《民法典》的這兩項規(guī)定，礦業(yè)權消滅的，出讓人應當辦理及時辦理礦業(yè)權注銷登記，并應當收回礦業(yè)權證書。新《礦產資源法》對此沒有作出明確規(guī)定，下一步將在礦業(yè)權登記相關辦法中予以明確。

（來源：地礦課堂公眾號）

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