土地財(cái)政依賴度減弱 地方財(cái)政如何破局丨智庫(kù)

城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

近一段時(shí)間，沉寂多年的土地市場(chǎng)熱度有所回升，核心一二線城市迎來久違的“地王潮”，單價(jià)地王、溢價(jià)率階段性紀(jì)錄一次次被刷新，隱隱透露出房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的信號(hào)。

土地市場(chǎng)局部轉(zhuǎn)暖，一方面意味著前期一攬子房地產(chǎn)增量政策開始顯效，房企拿地信心和市場(chǎng)預(yù)期正在恢復(fù)；另一方面，地方政府主動(dòng)調(diào)整供地策略，集中推出核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)地塊，且放開了限價(jià)、容積率等多重限制，激發(fā)了龍頭房企補(bǔ)倉(cāng)意愿。

但是市場(chǎng)局部轉(zhuǎn)暖并不意味著土地市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)性反轉(zhuǎn)。自2021年全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到8.7萬億元高點(diǎn)，此后全國(guó)土地成交連續(xù)3年大幅下滑，至2024年土地出讓金收入跌至4.87萬億元。特別是部分二線城市和大多數(shù)三四線城市，由于此前住宅和商業(yè)用地供給過剩，商品房市場(chǎng)趨于飽和，甚至出現(xiàn)供過于求狀況，未來若干年都將面臨消化存量的壓力。去年自然資源部曾下發(fā)通知，要求對(duì)于庫(kù)存壓力大、去化周期超過36個(gè)月的城市，要暫停新增商品住宅用地出讓，進(jìn)一步加劇了土地財(cái)政壓力。

在房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整、市場(chǎng)供需發(fā)生重大變化的當(dāng)下，地方土地財(cái)政依賴在被動(dòng)中逐漸減弱，如何彌補(bǔ)財(cái)政缺口，土地財(cái)政何去何從，成為亟待破解的難題。

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土地出讓收入銳減

土地財(cái)政承壓

與房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展周期相吻合，土地市場(chǎng)近年來也迎來了周期性調(diào)整。2015年，全國(guó)土地出讓金收入為33657億元，隨后迎來長(zhǎng)達(dá)6年的高速增長(zhǎng)，在2021年達(dá)到了87051億元的峰值。2021年后房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入下行周期，受此影響，土地出讓收入也出現(xiàn)連續(xù)3年的斷崖式下滑，至2024年縮減至48699億元，同比下滑16%，與2021年的高點(diǎn)相比下跌44%。

從2024年土地出讓金收入規(guī)?？矗琶笆氖》菀来螢榻K、浙江、山東、四川、上海、廣東、湖北、北京、福建、貴州。從收入增速來看，已公布數(shù)據(jù)的29個(gè)省份中，22個(gè)省份2024年土地出讓收入負(fù)增長(zhǎng)，特別是一些經(jīng)濟(jì)大省土地出讓收入下滑明顯。其中江蘇下滑23.3%、浙江下滑27.0%、廣東下滑28.9%、湖南下滑36.1%。

如果與各省份歷史最高點(diǎn)作比較，有12個(gè)省份土地創(chuàng)收入跌幅超過50%。其中跌幅最大的青海下跌83.4%，黑龍江跌幅為72.8%，甘肅為68.1%，廣東為66.2%，云南為64.7%，山西為63.0%，湖南為59.5%，河南為58.0%。

今年一季度，在一系列調(diào)控政策刺激下，土地市場(chǎng)整體呈現(xiàn)回暖態(tài)勢(shì)。全國(guó)實(shí)現(xiàn)土地出讓金收入0.58萬億元，同比增長(zhǎng)11.33%，平均溢價(jià)率9.81%，相較2024年同期上升了5.47個(gè)百分點(diǎn)。從全國(guó)市場(chǎng)看，區(qū)域分化明顯，一線城市和重點(diǎn)二線城市表現(xiàn)突出，北京、杭州、上海、成都、蘇州土地成交排在前五位，成交金額分別為623.14億元、502.85億元、271.94億元、253.34億元、148.32億元。三四線城市整體偏弱，但在三四線城市中，長(zhǎng)三角城市群中的南通、金華、常州、揚(yáng)州、無錫、嘉興、溫州等城市表現(xiàn)活躍，中西部和東北地區(qū)城市土地成交持續(xù)走弱。在所有地級(jí)市中，近8成城市一季度土地出讓金收入不足10億元。

盡管財(cái)政收入減少，但地方政府的剛性支出并未減少，反而在某些領(lǐng)域有所增加，例如社會(huì)保障支出、債務(wù)付息支出等剛性支出。這使得地方政府在財(cái)政支出上面臨更大的壓力，尤其是在需要進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的情況下，地方財(cái)政更顯得捉襟見肘。財(cái)政收入減少、支出壓力增大、債務(wù)償還壓力、財(cái)政收支缺口擴(kuò)大、融資難度增加以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這些壓力不僅影響了地方政府的財(cái)政收支，還可能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

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土地財(cái)政依賴度被動(dòng)性減弱

受土地出讓收入下滑等因素影響，土地財(cái)政依賴度也發(fā)生了明顯變化。從整體數(shù)據(jù)看，2021年全國(guó)土地出讓收入87051億元，政府基金性收入98024億元，一般公共預(yù)算收入202539億元，如果按照“土地出讓收入/（政府基金性收入+一般公共預(yù)算收入）”計(jì)算土地財(cái)政依賴度，那么2021年的土地財(cái)政依賴度為28.96%；至2024年，全國(guó)土地出讓金收入為48699億元，政府基金性收入62090億元，一般公共預(yù)算收入219702億元，對(duì)應(yīng)的土地財(cái)政依賴度為17.28%。土地財(cái)政依賴度整體水平3年下降11.68個(gè)百分點(diǎn)。

分省份看，江蘇、貴州、湖北、重慶、四川、福建、浙江、山東的地方財(cái)政對(duì)土地依賴度相對(duì)較高；部分省市的土地財(cái)政依賴度低、且土地出讓收入同比出現(xiàn)正向增長(zhǎng)，如黑龍江、新疆、寧夏、云南和天津等地。

2020年，南方省份（如江蘇、浙江、海南、四川、福建）土地財(cái)政依賴度普遍較高，部分省份土地出讓金占政府性基金收入比例超過50%；北方省份（如山西、黑龍江）依賴度較低，主要依賴一般預(yù)算收入。進(jìn)入2024年，各省份土地財(cái)政依賴度整體下降，但區(qū)域分化加劇。例如江蘇、浙江等傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政的省份，因土地出讓收入下滑，依賴度顯著降低。僅福州、濟(jì)南等少數(shù)城市依賴度逆勢(shì)上升。

分城市看，核心城市依賴度驟降。一線城市土地財(cái)政依賴度普遍低于25%，深圳甚至低至2%；二線城市分化加劇，僅少數(shù)城市依賴度逆勢(shì)增長(zhǎng)，二線城市中杭州、南京等依賴度降至30%~50%，較2020年的高位明顯收縮。三四線城市中，蕪湖、廣安、宜賓、宜昌等地級(jí)市，土地出讓收入占政府基金性收入比值仍在70%以上，成為土地財(cái)政依賴度最高的典型代表。

值得注意的是，行政級(jí)別與財(cái)政結(jié)構(gòu)存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。四個(gè)直轄市中，北京、上海依托強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，土地出讓金占政府性基金收入比重維持在15%~20%區(qū)間，而重慶因特殊的地理經(jīng)濟(jì)條件，該比例長(zhǎng)期高于50%。副省級(jí)城市群體呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)，深圳、廣州等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市保持30%~40%，武漢、西安等中西部城市則普遍超過60%。

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破解土地財(cái)政依賴的路徑

隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性調(diào)整，商品房用地需求逐漸減弱，土地市場(chǎng)規(guī)模將進(jìn)一步壓縮。如何彌補(bǔ)土地財(cái)政留下的財(cái)政缺口成為亟待破解的難題。結(jié)合地方實(shí)踐和專家給出的建議，可行性路徑大致有以下幾個(gè)方面：

首先，穩(wěn)住房地產(chǎn)市場(chǎng)基本盤。房地產(chǎn)高速增長(zhǎng)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，但并不意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)需求的枯竭。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展空間，剛性住房需求和改善性住房需求依然強(qiáng)勁。一線城市和強(qiáng)二線城市由于人口的持續(xù)流入，住房需求仍存在較大缺口。此前由于土地出讓中實(shí)施的諸如限價(jià)、限面積、限容積率等限制性措施，市場(chǎng)上中高端住宅和“好房子”供應(yīng)嚴(yán)重不足，隨著“好房子”標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和各種限制性措施的進(jìn)一步解除，改善性住房需求迫切，“好房子”用地需求旺盛，并對(duì)土地市場(chǎng)形成有效支撐。房地產(chǎn)進(jìn)入存量時(shí)代，大批老舊小區(qū)和危舊房需要更新改造，大量商業(yè)和產(chǎn)業(yè)用地需要盤活，這些都是未來土地市場(chǎng)新的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。經(jīng)歷3年的市場(chǎng)調(diào)整，房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房銷售等指標(biāo)將在合理區(qū)間內(nèi)得到有效支撐并趨于穩(wěn)定，土地出讓收入仍是地方政府必不可少的財(cái)政收入來源。

2025年中央將“持續(xù)用地促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)”作為經(jīng)濟(jì)工作重要目標(biāo)，并出臺(tái)了一攬子增量政策，政策效果開始顯現(xiàn)，但實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)還需要更大力度的政策支持。在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒建議，要盡快采取保供給、促需求和穩(wěn)房?jī)r(jià)舉措，大力盤活閑置土地和收購(gòu)存量房用于保障房，一線城市核心地段盡快推出高品質(zhì)商品房，滿足居民多層次住房需求。中央層面可成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，規(guī)模在2萬億元左右，專項(xiàng)用于保交樓、收儲(chǔ)存量房和房企存量閑置土地等，同時(shí)減輕地方政府穩(wěn)樓市壓力，保障地方財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行。

其次，積極化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著土地財(cái)政紅利消退，依靠土地市場(chǎng)抵押舉債和賣地收入還債的模式難以為繼，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化與公共財(cái)政支出需求不斷擴(kuò)大的矛盾凸顯。3月28日，財(cái)政部公開了最新的地方政府債務(wù)余額情況，截至今年2月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額49.29萬億元，相較于2023年末增長(zhǎng)超過20%。在化解地方債務(wù)方面，2024年11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過了“6+4+2”萬億元地方化債方案，12萬億元的總額度也成為近年來力度最大的化債方案。通過化債方案的實(shí)施，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力得到有效緩解，財(cái)政空間得到釋放，增強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能。

再次，通過擴(kuò)展新稅源破解土地財(cái)政困局。地方政府可結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)、資產(chǎn)盤活等多維度創(chuàng)新，構(gòu)建多元化稅源體系。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，重點(diǎn)發(fā)展人工智能、新能源等戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)，拓展新的稅源。例如杭州通過數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群，2024年數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)27%，貢獻(xiàn)稅收超30%；深圳試點(diǎn)碳稅征收后年增收約12億元；蘇州工業(yè)園區(qū)通過生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈培育，2024年相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收同比增長(zhǎng)23%；位于中西部的貴州依托資源稟賦發(fā)展特色稅源，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)稅收占比從2018年的3.7%提升至2024年的11.2%，成為地方政府重要稅源。

最后，推動(dòng)財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行。長(zhǎng)期來看，通過稅制改革重構(gòu)地方稅體系是解決地方土地財(cái)政依賴的重要一環(huán)。在財(cái)稅體制改革方面羅志恒也給出了很好的建議：一是上收部分事權(quán)和支出責(zé)任到中央和省級(jí)政府，包括社保、食品藥品監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)等事權(quán)上移，減輕地方政府的支出壓力；二是統(tǒng)籌消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移和逐步換轉(zhuǎn)給地方，補(bǔ)充土地出讓收入下行對(duì)地方財(cái)力的沖擊；三是完善增值稅抵扣鏈條，逐步清理不規(guī)范、不合理的增值稅優(yōu)惠政策；四是將城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅；五是探索國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)收入在中央與地方政府之間的劃分機(jī)制，緩解地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。

值班編委：李紅梅

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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