政策文件丨市場監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)《違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準（試行）》的通知

市場監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)《違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準（試行）》的通知國市監(jiān)反執(zhí)二規(guī)〔2025〕1號

各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團市場監(jiān)管局（廳、委）：

《違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準（試行）》已經(jīng)2025年1月24日市場監(jiān)管總局第1次局務(wù)會議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際做好宣傳和實施。

市場監(jiān)管總局2025年2月19日

（此件公開發(fā)布）

違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準（試行）

第一條 為了規(guī)范對違法實施經(jīng)營者集中行政處罰行為，保障反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法行使行政處罰裁量權(quán)，保護經(jīng)營者合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》、《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，制定本基準。

第二條 本基準所稱的違法實施經(jīng)營者集中，是指違反《反壟斷法》實施經(jīng)營者集中，主要包括下列行為：

（一）經(jīng)營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施經(jīng)營者集中的；

（二）經(jīng)營者集中申報后，未經(jīng)批準實施經(jīng)營者集中的；

（三）經(jīng)營者集中未達到申報標準，但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且經(jīng)營者未按國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）要求申報實施經(jīng)營者集中的；

（四）經(jīng)營者違反附加限制性條件審查決定的；

（五）經(jīng)營者違反禁止經(jīng)營者集中審查決定的。

第三條 市場監(jiān)管總局依據(jù)《反壟斷法》第五十八條、第五十九條、第六十三條對違法實施經(jīng)營者集中予以行政處罰。實施行政處罰時，遵循過罰相當、公正公開、處罰與教育相結(jié)合的原則，綜合考慮違法實施經(jīng)營者集中行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、當事人主觀過錯、集中實施時間、是否具有或者可能具有排除限制競爭的效果及其持續(xù)時間和消除違法行為后果的情況等因素，確定具體處罰措施和罰款數(shù)額。

第四條 通過合并方式實施的經(jīng)營者集中，合并各方均為行政處罰對象；其他情形的經(jīng)營者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為行政處罰對象。

第五條 對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中，市場監(jiān)管總局對相關(guān)經(jīng)營者處五百萬元以下的罰款。確定最終罰款數(shù)額的步驟為：

（一）基于本基準第六條確定初步罰款數(shù)額；

（二）綜合考慮本基準第九條、第十條規(guī)定的因素調(diào)整初步罰款數(shù)額；

（三）根據(jù)本基準第十二條、第十四條，確定最終罰款數(shù)額。

第六條 對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中，初步罰款數(shù)額為二百五十萬元。符合本基準第七條規(guī)定的，初步罰款數(shù)額為一百萬元；符合本基準第八條規(guī)定的，初步罰款數(shù)額為四百萬元；同時符合本基準第七條和第八條規(guī)定的，由市場監(jiān)管總局結(jié)合案件具體情況綜合考慮后確定初步罰款數(shù)額。

第七條 經(jīng)營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監(jiān)管總局應(yīng)當從輕確定初步罰款數(shù)額：

（一）在市場監(jiān)管總局掌握該違法實施經(jīng)營者集中行為前主動報告的；

（二）主動采取措施消除或者減輕違法實施經(jīng)營者集中后果的；

（三）受他人脅迫或者誘騙違法實施經(jīng)營者集中的；

（四）其他依法應(yīng)當從輕處罰的。

第八條 經(jīng)營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監(jiān)管總局可以依法從重確定初步罰款數(shù)額：

（一）教唆、脅迫、誘騙其他經(jīng)營者違法實施經(jīng)營者集中的；

（二）因違法實施經(jīng)營者集中受到行政處罰之日起，一年內(nèi)再次發(fā)生違法實施集中行為的；

（三）阻礙或者拒不配合行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)或者對行政執(zhí)法人員打擊報復的；

（四）偽造、隱匿、毀滅、轉(zhuǎn)移證據(jù)的；

（五）其他依法可以從重處罰的。

經(jīng)營者因前款第（三）項、第（四）項行為已被行政處罰的，不再依據(jù)該項情形從重確定罰款數(shù)額。

第九條 經(jīng)營者違法實施集中有下列情形的，市場監(jiān)管總局可以在初步罰款數(shù)額基礎(chǔ)上下調(diào)罰款數(shù)額：

（一）集中后實體尚未運營，或者運營后尚未投產(chǎn)，或者取得股權(quán)、資產(chǎn)或業(yè)務(wù)后，尚未實際行使控制權(quán)的；

（二）首次因違法實施經(jīng)營者集中受到行政處罰的；

（三）積極配合市場監(jiān)管總局調(diào)查，如實陳述違法事實并及時提供重要證據(jù)材料的；

（四）發(fā)現(xiàn)違法事實后積極整改，建立或者完善反壟斷合規(guī)管理制度并有效實施的；

（五）經(jīng)營者集中達到國務(wù)院規(guī)定的申報標準，經(jīng)營者上一會計年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額未達到8億元人民幣，且能積極配合調(diào)查的；

（六）市場監(jiān)管總局認定其他可以下調(diào)罰款數(shù)額的。

前款規(guī)定的下調(diào)情形可以累計，每項下調(diào)10%，累計后的最低罰款數(shù)額不低于初步罰款數(shù)額的40%。

符合上述情形但在確定初步罰款數(shù)額時已作為從輕情形考慮的，不再依據(jù)該項情形下調(diào)罰款數(shù)額。

【示例1】經(jīng)營者A、B新設(shè)合營企業(yè)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中，且在市場監(jiān)管總局掌握前主動報告。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關(guān)聯(lián)實體均為首次因違法實施經(jīng)營者集中被調(diào)查，且合營企業(yè)仍處于項目建設(shè)階段，尚未投產(chǎn)。根據(jù)上述情況，A、B具有本基準第七條第（一）項從輕處罰情形，初步罰款數(shù)額確定為100萬元；同時，A、B具有第九條第一款第（一）項、第（二）項罰款下調(diào)情形，在此基礎(chǔ)上下調(diào)20%，最終罰款數(shù)額為80萬元。

【示例2】經(jīng)營者A、B、C新設(shè)合營企業(yè)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中，且在市場監(jiān)管總局立案調(diào)查后主動注銷合營企業(yè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B營業(yè)額達到國務(wù)院規(guī)定的申報標準，C未達到申報標準但積極配合調(diào)查。根據(jù)上述情況，A、B、C具有本基準第七條第（二）項從輕處罰情形，初步罰款數(shù)額確定為100萬元；同時，C具有第九條第一款第（五）項罰款下調(diào)情形，在此基礎(chǔ)上下調(diào)10%。最終，A、B的罰款數(shù)額為100萬元，C為90萬元。

【示例3】經(jīng)營者A以增資方式收購B股權(quán)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果，且交易僅完成股權(quán)變更登記，A立即停止對集中后實體注資和行使控制權(quán)等下一步動作。根據(jù)上述情況，A同時具有本基準第七條第（二）項從輕情形和第九條第一款第（一）項罰款下調(diào)情形，該行為作為從輕情形考慮，不再據(jù)此進行下調(diào)，最終罰款數(shù)額為100萬元。

第十條 經(jīng)營者違法實施集中有下列情形的，市場監(jiān)管總局可以在初步罰款數(shù)額基礎(chǔ)上上調(diào)罰款數(shù)額：

（一）向市場監(jiān)管總局提供誤導性或者不實材料、信息的；

（二）采取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場監(jiān)管總局調(diào)查或不提供相關(guān)材料的；

（三）市場監(jiān)管總局認定其他可以上調(diào)罰款數(shù)額的。

前款規(guī)定的上調(diào)情形可以累計，每項上調(diào)10%。

符合上述情形但在確定初步罰款數(shù)額時已作為從重情形考慮的，不再依據(jù)該項情形上調(diào)罰款數(shù)額。

【示例4】經(jīng)營者A收購B股權(quán)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中。調(diào)查過程中，A提供不實證據(jù)材料，且采取拖延方式不配合市場監(jiān)管總局調(diào)查，但未構(gòu)成本基準第八條規(guī)定的從重情形。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果。根據(jù)上述情況，初步罰款數(shù)額確定為250萬元；同時，A具有本基準第十條第一款第（一）項、第（二）項罰款上調(diào)情形，在此基礎(chǔ)上上調(diào)20%，最終罰款數(shù)額為300萬元。

【示例5】經(jīng)營者A收購B股權(quán)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中。調(diào)查過程中，A采取拖延方式不配合市場監(jiān)管總局調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果，A發(fā)現(xiàn)違法行為后建立反壟斷合規(guī)管理制度并有效實施，A及其關(guān)聯(lián)實體首次因違法實施經(jīng)營者集中被調(diào)查。根據(jù)上述情況，初步罰款數(shù)額確定為250萬元；A具有本基準第九條第一款第（二）項、第（四）項罰款下調(diào)情形，在初步罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上下調(diào)20%；同時，A具有第十條第一款第（二）項罰款上調(diào)情形，在初步罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上上調(diào)10%，最終罰款數(shù)額為225萬元。

第十一條 對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中，市場監(jiān)管總局可以責令停止實施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復到集中前狀態(tài)，并處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。

在計算罰款數(shù)額時，市場監(jiān)管總局參照本基準中規(guī)定的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續(xù)時間和范圍，消除違法行為后果的情況等因素，確定罰款數(shù)額。

第十二條 對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中，最高罰款數(shù)額不超過五百萬元。按照本基準第五條計算后超過五百萬元的，罰款數(shù)額確定為五百萬元。

對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經(jīng)營者集中，最高罰款數(shù)額不超過上一年度銷售額的百分之十。按照本基準第十一條第二款計算后超過上一年度銷售額百分之十的，罰款數(shù)額確定為上一年度銷售額的百分之十。

第十三條 經(jīng)營者違法實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果，有下列情形之一的，市場監(jiān)管總局責令停止實施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十的罰款：

（一）市場監(jiān)管總局認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果并告知經(jīng)營者，經(jīng)營者仍未經(jīng)批準實施經(jīng)營者集中的；

（二）經(jīng)營者違反禁止經(jīng)營者集中審查決定實施經(jīng)營者集中的；

（三）其他惡意違法實施經(jīng)營者集中的。

【示例6】經(jīng)營者A收購B股權(quán)的交易構(gòu)成經(jīng)營者集中且達到國務(wù)院規(guī)定的申報標準。A向市場監(jiān)管總局申報。審查過程中，市場監(jiān)管總局認為該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果并告知A，A仍未經(jīng)批準實施經(jīng)營者集中。此后經(jīng)違法實施經(jīng)營者集中調(diào)查，市場監(jiān)管總局最終認定該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果。根據(jù)上述情況，A具有本基準第十三條第（一）項情形，市場監(jiān)管總局責令A限期處分股份并決定對A處上一年度銷售額百分之十的罰款。

第十四條 違法實施經(jīng)營者集中，情節(jié)特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，市場監(jiān)管總局可以根據(jù)《反壟斷法》第六十三條，在《反壟斷法》第五十八條規(guī)定的罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數(shù)額。

第十五條 經(jīng)營者違法實施集中，不具有排除、限制競爭效果，能夠證明有下列情形之一的，可以不予行政處罰：

（一）首次發(fā)生違法實施經(jīng)營者集中行為，經(jīng)營者在市場監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前，主動報告并采取措施恢復到集中前狀態(tài)的；

（二）能夠證明盡到審慎評估義務(wù)后因不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況導致違法的。

對經(jīng)營者的違法行為依法不予行政處罰的，市場監(jiān)管總局對經(jīng)營者進行教育。

【示例7】經(jīng)營者A、B新設(shè)合營企業(yè)的交易構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中。A、B在自查中發(fā)現(xiàn)該交易違法，立即注銷合營企業(yè)并主動向市場監(jiān)管總局報告。調(diào)查過程中，A、B均積極配合調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關(guān)聯(lián)實體首次發(fā)生違法實施經(jīng)營者集中行為。根據(jù)上述情況，A、B均具有本基準第十五條第一款第（一）項不予行政處罰情形。市場監(jiān)管總局決定對A、B依法不予行政處罰，并進行教育。

第十六條 本基準適用于2022年8月1日后違法實施的經(jīng)營者集中。本基準施行前已作出處罰決定的，不適用本基準。

第十七條 在實施行政處罰時，適用本基準行使裁量權(quán)可能出現(xiàn)明顯不當，或者本基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，市場監(jiān)管總局可以依法調(diào)整適用。

對調(diào)整適用的行政處罰裁量權(quán)基準，應(yīng)及時進行修改并公布。

第十八條 本基準由市場監(jiān)管總局負責解釋，自發(fā)布之日起實施。

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